陈九霖：中航油教训与石油金融战略

其后，1999年最高人民法院通过司法解释将这一行为界定为行政委托，以回应当时实践中的各项法律问题。

[15]参见封丽霞：《上访困局中的各方境况》，载《人民论坛》2013年第22期。从司法责任的判定标准来看，法治国家的通行做法是行为主义的：构成法官责任的是枉法裁判、贪污腐败等不当行为，而单纯的裁判结果错误不构成追责理由。

[38]参见陈瑞华：《司法改革如何才能做得更好？》，载《凤凰周刊》2015年第15期。也有美国学者视信访为一种政治参与，See Carl Minzner, Xinfang: An Alternative to Formal Chinese Legal Institutions, 42(1) Stanford Journal of International Law, 151-165(2006). [17]参见张千帆：《上访体制的根源与出路》，载《探索与争鸣》2012年第1期。另一方面，将引起法院系统自身对司法改革的疑虑和消极应对，这将与央地博弈中的地方利益形成联盟，成为司法改革措施顺利落实的无形障碍。分税制带来的主要问题，是没有改变中央和地方的事权划分格局。过去社会矛盾从地方层面溢出而进入上访渠道，其实就是在向上级追责，这就是由于人事权的纵向化造成的。

但是，看一下各法治国家的情况，会发现法院的某种地方性并不罕见。[14]参见王春业、任佳佳：《从上访潮现象谈我国行政救济制度的完善》，载《学习论坛》2013年第11期。央地关系失衡恶化了官民关系，官民关系恶化又强化了中央集权，慢慢地就难以分清何者为因何者为果，形成了互相激励又互相依赖的局面。

分税制及相关政策一方面加重了地方政府的财政压力，另一方面又为土地财政大开方便之门，成为社会矛盾多发的外部激励。文章来源：《中国法学》2016年第4期。法院的独立与专业依赖于适当的案件负担，但汹涌而至的案件使法官无暇业务提升，行政目标嵌入案件审理过程则直接削弱法官对理论、知识和规则的需求。全国的省级面板数据显示，土地财政占地方政府财政收入的比例畸高。

司法机制与政治机制应该自负其责、互为补充，共同发挥规则确认功能。徐昕：《司法改革的顶层设计及其推进策略》，载《上海大学学报》(社会科学版)2014年第6期。

省直统管改革力图通过切断地方对法院人财物的供给联系，以消除地方保护主义的外部条件。人事权维持纵向机制，则仍可能使事权和财权在纸面上的平衡安排落空，因为一时的平衡很容易被官员向上负责、向下施压的动机打破。关注这一问题的原因在于，财税体制不只关涉经济问题，也是构造我国中央与地方关系的关键性因素。同时，宪法和法律也承认每一层级国家机关有相对独立的人、财、事权。

只有将矛盾回应型司法转向规则确认型司法，使法院成为刚性法律规则的捍卫者，才能使政府和民众都能形成稳定的规则预期，从而有效防范社会矛盾的大面积发生。回应治理困境的权宜之计，一方面是凭借中央权威平衡央地人、事、财权关系以减少滋生社会矛盾的外部激励，另一方面是将矛盾回应型司法改革转向规则确认型司法改革以促进央地关系的优化。[39]新一轮司法改革没有对司法便民政策进行调整的迹象，反而有进一步强化的趋势。[35]但是这会带来新的问题，省一级统管只是把控制权从一个机构转移到了另一个机构，在减轻地方控制的同时却让省的统一调控管理成为可能，它给以省为单位的竞争和地方保护提供了新的便利，因而会导致司法省内化以及承担更重的地方保护主义任务。

国务院宣布将证券交易印花税中央97%、地方3%的分成比例调整为全部作为中央收入。目前，学界多从法理视角观察司法改革，亦即将改革的各项措施同法理要求进行对照，来评判其是否与司法应有的独立性与专业性一致。

首先，它削弱了司法的专业性和独立性。[46]参见肖立辉：《县委书记眼中的中央与地方关系》，载《经济与社会体制比较》2008年第4期。

但实际情况是，省直统管改革尚未完成，立案登记制已经全面施行。目前的财税体制改革，仍有重分钱而轻分责的色彩。参见曹正汉：《中国上下分治的治理体制及其稳定机制》，载《社会学研究》2011年第1期。众所周知，在分税制改革之前，中央与省级政府实行划分收支、分级包干的财政包干制，在这一体制下，中央财政收入严重不足，其占全国财政收入的比重在1984年至1993年间一直呈下降趋势，制约了宏观调控和各项事业的发展。这两个方面的行政化是互为表里的，因此，要消除司法的地方保护主义顽疾，就不能停留于司法运行机制的简单修补，需要根本性、强制性的制度变迁。为了解决这一问题，中央痛下决心于1994年进行了分税制改革，与地方分灶吃饭。

由于这对于改善地方财政状况没有明显的助益，减税还可能造成地方财政紧张，地方政府对土地财政的依赖可能会加重。但是，由于地方官员财政困难和考核压力如旧，且司法的地方保护主义抑制了矛盾就地解决的渠道，所有这些措施都收效不大。

立案登记制和法院人财物省直统管两项措施的衔接，是一个较为典型的例子。因此，通过中立的司法审查机制来限制政策调整方式，维持法定的分权安排，应当成为新一轮司法改革的重要目标。

[8]关于土地财政的宪法和法律依据，可参见何代欣：《中国式土地制度与土地财政的形成》，载《中国行政管理》2013年第12期。我们对错案的终身追责却是结果主义的——只要被证明是错案，都要追究法官责任。

因此，一个可以期待的方向，是让司法改革有助于一种刚性、平衡的央地关系的构建，其中也包括适当平衡央地之间的政策博弈能力。二是司法改革特别是员额制改革的不确定性，影响了法官的工作积极性，导致司法效率下降。从法治国家的经验来看，政治与司法的双重机制一般能够回应大多数社会矛盾，不至于使其溢出地方层面，上浮至高一层级的政府单元。尽管证券交易印花税归中央在现代各国并不罕见，但这种由中央主导分税政策的做法，可能会成为一种持续存在的方式，尤其是在保持现有财力基本稳定的原则指导之下，恐怕很难有突破性的变化。

与此同时，违背司法规律的行政化监督却在不断加强，尤其在绩效考核和请示报告方面问题最为突出。不通过刚性立法而是借助政策性调整，这种看似灵活的方式实则构成了央地关系走向平衡的障碍，而中央与省的关系在省以下政府间被复制，则凸显了问题的严重性。

这些制度设计赋予地方各级人民法院强烈的地方性，尤其是结合现行法院人事、财政管理体制来看，地方性更为显著。吴华钦：《从信访的三次高峰看信访制度的法治化改革》，载《法学评论》2015年第2期。

司法改革的推进动力毋庸置疑，其值得关注的问题在于，通过诉讼方式直接回应社会矛盾以矫正官民关系的诸多改革措施，可能会背离司法规律的一般要求，这些要求涉及审判权的独立性、专业性、稳定性等基本价值。[10]参见何艳玲、汪广龙、陈时国：《中国城市政府支出政治分析》，载《中国社会科学》2014年第7期。

[18]上访与截访的矛盾已经十分突出，严峻的上访困局迫使中央创新社会管理方式。马长山：《全面推进依法治国的战略支点》，载《当代世界与社会主义》2014年第5期。本轮改革的内容不但涉及7大方面、65项具体措施，且推出节奏密集而迅捷，中央还为司法改革制定了明确的路线图和时间表。一项对1000多名县委书记的实证研究准确揭示了这一问题的严重性。

司法的地方性和地方化并不意味着地方保护主义[34]，其优点是法律实施能够顾及地方民情和多样性。首先，司法系统是封闭的，容易自上而下推行改革，因此司法改革的空间较大，可以试错、调整、中止甚至回转，改革的后果也具有内在性，其引发的风险主要是技术性的，不容易溢出体制而引发连锁反应。

沉重的负担对司法赖以安身立命的独特品质正构成严重威胁。[44]参见喻希来：《中国地方自治论》，载《战略与管理》2002年第4期。

[12]参见郑杭生主编：《中国社会发展研究报告2007》，中国人民大学出版社2007年版，第103页。大量上访与群体性事件显示的治理危机，既是地方人大权力衰微、政治过程不畅的结果，也与央地关系失衡对地方政府形成的反向激励相关。